« Du gaz, du gaz et encore une fois du gaz » - répliqua la Première Ministre ukrainienne Ioulia Tymochenko à la question d’un journaliste concernant le contenu du rêve qu’elle avait fait à la veille de sa rencontre le 30 juin 2008 à Moscou avec son homologue russe Vladimir Poutine.  Malgré le fait que les négociations intenses entre les parties russes et ukrainiennes ont été menées pratiquement pendant toute l’année 2008, le fournisseur du gaz russe Gazprom et son client ukrainien, Naftohaz Ukraïny, n’ont pas pu trouver un compromis et  terminer la négociation de nouveaux contrats gaziers avec l’Ukraine avant l’expiration de l’année 2008. Dans l’absence des relations contractuelles de long-terme, on assiste donc à une nouvelle confrontation entre le monopole gazier russe et l’opérateur ukrainien, chargé à la fois de la gestion des importations gazières et du transit du gaz russe vers les consommateurs européens à travers le réseau de transport ukrainien.

Si les négociations de nouveaux contrats cette année ont démarré assez tôt et progressaient, semble-t-il, au bon rythme, qu’est-ce qui a finalement empêché aux partenaires de les clore au terme et de ne pas créer des tensions inutiles en pleine saison hivernale, au moment où la consommation du gaz atteint son pic tant en Ukraine qu’en Europe ? Quels sont les principaux points de discord du conflit actuel ? Et quelles peuvent être les implications du nouveau conflit entre le Naftohaz et le Gazprom ? Dans ce qui suit, on essaie d’apporter quelques éléments de réponse à ces interrogations, en abordant le contenu des négociations menées entre les parties russe et ukrainienne au cours de l’année 2008, les raisons de la mésentente actuelle et les motivations des acteurs russes et ukrainiens dans ce conflit.

Contenu et enjeux des négociations gazières 2008 entre le Gazprom et le Naftohaz Ukraïny

L’année 2008 s’est caractérisée par la conduite des pourparlers intenses entre le Gazprom et la société nationale ukrainienne Naftohaz. Ces pourparlers ont été impulsés par les initiatives prises par tous les deux partenaires de la négociation :  d’un côté, c’est Youlia Tymochenko, revenue en tête du gouvernement ukrainien suite aux élections parlementaires anticipées du septembre 2007, qui a souligné la nécessité de modifier le schéma existant d’approvisionnement en gaz naturel de l’Ukraine en éliminant des sociétés intermédiaires opaques ; de l’autre, la direction du Gazprom et le gouvernement de Moscou, en faisant référence aux pressions exercées par les producteurs de gaz de l’Asie centrale qui assuraient jusqu’alors la production du gaz consommé par l’Ukraine, a exprimé sa volonté d’augmenter le prix du gaz vendu à l’Ukraine jusqu’au niveau des prix dits « européens », et ce, déjà à partir de l’année 2009.

Le marchandage de nouvelles conditions de livraisons gazières vers l’Ukraine qui s’en est suivi semble avoir abouti à un nouvel accord-cadre, dont les termes ont été posés fin octobre dans le mémorandum intergouvernemental conclu entre Y.Tymochenko et V.Poutine. Cet accord paraît être le fruit des concessions mutuelles faites pour incorporer les principales positions des parties prenantes. Cependant, certaines de ses dispositions paraissent être plus favorables aux intérêts du Gazprom.

Termes de l’accord-cadre entre le Gazprom et le Nafothaz

Conformément à la demande de la Première Ministre ukrainienne Youlia Tymochenko, l’accord-cadre prévoyait l’élimination du schéma des livraisons gazières le RosUkrEnergo, société intermédiaire contrôlée conjointement par le Gazprom (50% des titres) et deux hommes d’affaire ukrainiens, Dmytro Firtach (45%) et Ivan Fursin (5%), dont la participation a été la condition de livraisons en Ukraine du gaz de l’Asie centrale.  L’accord prévoyait donc de restaurer le monopole du Naftohaz sur les importations du gaz, qui serait acheté directement à Gazprom. En contrepartie, le Gazprom confirmerait son droit d’effectuer des livraisons directes à certains clients industriels ukrainiens. Qui plus est, la quantité du gaz vendu directement par l’opérateur russe augmenterait substantiellement, passant de 7,5 Mrds de m3 en 2008 à 11,5 Mrds de m3 dès l’année 2009.  Or, l’augmentation de la part du marché ukrainien détenue par le Gazprom signifierait pour l’opérateur d’Etat ukrainien la possibilité de perte des clients les plus solvables, ce qui se répercuterait sur la « santé » financière du Naftohaz.

Deuxième point fondamental, c’est l’augmentation du prix de gaz importé par l’Ukraine, sur laquelle la partie russe insistait depuis le début de l’année 2008.  Sur ce point, l’accord-cadre prévoyait une augmentation progressive, impliquant une période de transition. Une fois cette période terminée, le prix serait calculé, à partir de l’année 2011, selon la formule proposée par le Gazprom, mettant le prix du gaz en relation avec l’évolution du prix des produits pétroliers (mazout et gasoil) sur le marché pétrolier mondial. Mais, malgré l’existence de la période transitoire, le prix de départ que l’Ukraine devrait payer en 2009 serait fixé au niveau de 250 dollars pour mille m3, ce qui représenterait une augmentation substantielle (+39%) par rapport au prix payé en 2008. Cette augmentation, comme nous le verrons plus loin, interviendrait dans le contexte international actuel,  marqué par une forte baisse des prix énergétiques, due à la crise économique et financière, d’où son caractère plus que discutable.

Enfin, pour garantir la discipline des paiements, l’accord-cadre insistait sur le prépaiement de toute la quantité du gaz fourni par le Gazprom à son client ukrainien avant le début de chaque mois ; en cas de non-respect du calendrier des paiements, des pénalités à taux de 0,5% par jour ont été prévues ; tout contentieux commercial entre parties pourrait être résous à travers le recours à la Cour d’arbitrage commercial près la Chambre de commerce et d’industrie de la Fédération russe à Moscou.

 Les tarifs de transit du gaz russe à travers le territoire ukrainien à destination des clients du Gazprom d’Europe centrale et occidentale seraient fixés dans un contrat séparé.  L’accord ne prévoyait qu’une hausse modérée  du taux de transit du gaz russe à travers le réseau de transport ukrainien (progression de 1,6 à 1,7 dollars US pour le transit de 1000m3 du gaz/ 100 km) pour les années 2009 et 2010, avec la possibilité de négotiation d’un nouveau tarif pour les années 2011-2019 ; cependant, les termes de l’accord n’indiquaient aucune formule ou mécanisme de la formation du taux de tarif.  

Bien que les dispositions de cet accord-cadre apparaissent comme étant plus ou moins déséquilibrés en faveur du Gazprom, il semble parvenir à atteindre les objectifs centraux de la négociation. Ainsi, selon la demande du gouvernement ukrainien, il permettait de supprimer les sociétés intermédiaires de la relation gazière russo-ukrainienne, en introduisant davantage de transparence dans le schéma d’approvisionnement de l’Ukraine et en établissant les rapports directs entre le Gazprom et le Naftohaz. Conformément à la position de la partie russe, cet accord prévoyait l’augmentation du prix gazier payé par l’Ukraine jusqu’au niveau dit « européen », tout en accordant une période de transition pour prendre en compte les intérêts du client ukrainien.

Si cet accord accommode les principales demandes des négociateurs, pourquoi n’a-t-il pas été conclu comme prévu avant fin novembre ? Quels sont les facteurs qui ont entraîne les parties vers un conflit qui les oppose aujourd’hui ? Nous estimons qu’il peut y avoir trois facteurs partiellement dépendants l’un de l’autre : premièrement, il s’agit de difficultés de déterminer tant le niveau « européen » des prix d’importation du gaz par l’Ukraine que du tarif de transit auquel aspirent les parties de la négociation ; deuxièmement, tant le contexte que l’enjeu de la négociation ont changé avec la crise économique et financière mondiale, frappant durement aussi bien l’économie ukrainienne que l’économie russe ; enfin, est-il possible que la variable politique, liée à la donne politique en Russie et en Ukraine, a joué le rôle. On essaiera donc d’esquisser rapidement la place de ces  facteurs dans le conflit actuel.

            Difficultés d’estimer le « niveau européen » du prix de gaz importé et de transit

La transition au « prix européen » (« European netback prices ») du gaz constitue la priorité de la politique gazière du Gazprom vis-à-vis des anciennes républiques soviétiques. Cette politique est actuellement soumise à l’objectif de faire disparaître le différentiel entre les revenus obtenus par le producteur russe de ses exportations du gaz vers les pays d’Union européenne et les revenus de sa vente sur le marché des nouveaux pays indépendants. En raison de l’importance de son marché domestique, l’Ukraine, l’un des plus grands pays consommateurs du gaz naturel à côté de l’Italie et de l’Allemagne, occupe une place centrale dans la réalisation de cette stratégie.

Pourtant, la transition vers les «european netback prices » se heurte à quelques difficultés qui tiennent au problème d’estimation de leur niveau. D’une façon générale, pour l’Ukraine, la transition vers les « prix européens » signifiera le passage au prix du gaz à la frontière allemande, moins les coûts de transport. Il faudra aussi en déduire les coûts résultant de l’application par la Russie des droits douaniers de 26,3% à l’ensemble de ses exportations gazières, étant donné que le gaz consommé par l’Ukraine provient de l’Asie centrale et est seulement transité à travers le territoire russe. 

Cependant, la première difficulté survient lors de la définition du prix du gaz à la frontière allemande. L’approvisionnement des consommateurs européens s’effectue traditionnellement dans le cadre des contrats de long-terme, signés entre le Gazprom et les opérateurs nationaux de ces pays. Le prix du gaz fixé dans ces contrats dépend de l’évolution du prix du pétrole brut. Néanmoins, la « formule » utilisée dans ces contrats, c’est-à-dire les paramètres et la relation exacte entre l’évolution de prix du pétrole brut sur les marchés internationaux et le prix contractuel du gaz, relève du secret commercial. L’information précise sur les prix d’importation du gaz russe par les clients européens n’est donc pas disponible. Dans ces conditions, pour connaître le prix d’importation, on est amené à s’appuyer sur diverses estimations indirectes et avis d’experts.

Selon les données publiées par le Ministère de l’Energie et de l’Industrie russe, le prix moyen du gaz russe vendu en Europe en 2008 sera égal à 281 dollars US pour 1 000m3. Ce prix est inférieur au prix signalé par certains autres experts ; par exemple, les experts de Gas Matters, pour lesquels le prix d’importation moyen du gaz en provenance de la Russie sur les marchés des pays d’UE en 2008 était 325 dollars US pour 1 000 m3.

Pour l’année 2009, le prix d’importation du gaz russe à la frontière allemande dépendra principalement de l’évolution des cours du pétrole.  D’après les consultants du projet Gas Strategies, le prix du gaz russe à la frontière allemande (Waidhaus) en 2009 pourra atteindre 441 dollars US en cas de réalisation du scénario « pétrole cher », prévoyant l’augmentation du prix du brut de 126,55 dollars US pour le baril à 128,77 dollars US pour le baril au dernier trimestre 2009 ; le prix du gaz importé pourrait demeurer au niveau de 369 dollars US pour 1 000 m3, si le prix du baril en 2009 enregistre une baisse, passant de 110 dollars US à 83,73 dollars US au dernier trimestre 2009. Comme nous pouvons le constater, aucun de deux scénarios ne prévoit la baisse brusque et profonde des cours du pétrole à laquelle on fait face actuellement en raison du ralentissement de la croissance de l’économie mondiale.

Un autre scénario, plus récent qui a été élaboré par l’East European Gas Analysis, table sur le prix du gaz russe pour les consommateurs européens qui pourra baisser de 500 dollars par 1 000 m3 au dernier trimestre 2008 à 175 dollars pour 1000 m3 à la fin de 2009, à condition que le prix moyen du baril brut se maintienne à 45 dollars.

Tableau 1. Exemple du calcul des prix « européens » pour l’Ukraine sur la période de 2004-2009

Le deuxième élément-clé dans la définition du « prix européen » pour l’Ukraine est le coût de transport ; ces coûts varient selon le niveau de tarif de transit commandé par les pays transiteurs. Bien que, comme dans le cas de formule du prix du gaz, l’information concernant la formation et le niveau exacte des tarifs ne soit pas complètement transparente, on dispose des informations générales concernant le niveau du taux de transit fixé par les pays transiteurs européens. Selon le Secrétariat de la Charte énergétique, ce taux oscille entre 2,42 dollars US pour 1 000 m3 pour la distance de 100 km à travers le territoire allemand jusqu’à 3,8 dollars US pour le transit la même quantité et distance du transit à travers le territoire tchéque. Cela étant, il convient de déduire 41,5 dollars, correspondant aux frais de transport du gaz russe à la frontière allemande. Il convient aussi de rappeler que cela comprend l’acheminement du gaz russe à travers le territoire ukrainien, qui se réalise actuellement à taux de transit égal à 1,6 dollars pour l 000 m3. Le taux de tarif appliqué actuellement par l’Ukraine est donc sensiblement plus bas que les tarifs en vigueur dans d’autres pays européens. Or, cela rentre en contradiction avec certains facteurs fondamentaux utilisés pour le calcul du taux de tarifs, tels que la longueur du réseau (plus le réseau est long, plus élevé doit être le tarif de tarif), les coûts du capital et le besoin d’amortissement.

Graphique 1. Réseau de transit ukrainien

 Source : Gas Matters, décembre 2008

Tableau 2. Volume du gaz russe acheminé à travers le territoire Ukraine dans les années 2000-2007

Source : Gas Matters, décembre 2008

Estimation du prix d’importation du gaz et du taux de tarif dans le contexte de la crise économique et financière

A la lumière de ces quelques éléments de la formation du « prix européen » du gaz  et du tarif de transit pour l’Ukraine, comment peut-on évaluer la proposition de prix et de tarif faite par le Gazprom  à la partie ukrainienne?

Tout d’abord, force est de constater que le prix de 250 dollars pour 1000m3, proposé comme le prix de départ de la transition vers le niveau « européen », est issu du scénario de l’ « énergie chère » ; ce prix assume explicitement que les prix énergétiques vont rester au niveau très élevé, observé avant la crise actuellement. La proposition initiale du Gazprom ne prend pas en compte la possibilité de la chute brutale des prix du pétrole et du gaz. Si l’impact dépressif de la crise actuelle sur le prix du pétrole persiste, comme le montre le tableau 1, le prix du gaz russe à la frontière allemande pourra revenir à son niveau des années 2004-2005, soit au niveau de 160-170 dollars US pour 1 000m3. Pour l’Ukraine, cela équivaudra au prix de 80-100 dollars US.  Notons que cette diminution ne pourra intervenir qu’en deuxième moitié de l’année 2009, compte tenu de l’existence du lag temporel entre l’évolution du prix de pétrole brute et le gaz. Etant donné l’existence de ce lag, le prix gazier risque de rester au niveau élevé durant les premier mois de l’année 2009. C’est donc en s’appuyant sur cette logique que le monopole russe évoque la menace d’augmenter le prix du gaz pour l’Ukraine au niveau de 450 dollars dès le janvier 2009. Notons aussi que la crédibilité de cette menace s’amenuise face à la baisse de la demande du gaz, entraînée par la crise qu’éprouve le secteur industriel ukrainien.

Ensuite, pour ce qui est de la transition vers le niveau « européen » du transit, notons que ni le taux de transit à 1,7 dollars, initialement proposé par le Gazprom, ni même le niveau de 2 dollars pour, sur lequel insiste actuellement le gouvernement ukrainien, ne reflèteraient pas le niveau économiquement justifié. Comme nous l’avons mentionné, en raison de divers facteurs, un tel niveau serait bien au-dessous du niveau commandé par la plupart des autres pays de transit européens. Plus important, le niveau de tarif de 1,7-2,0 dollars US ne semble même couvrir intégralement les coûts nécessaires pour assurer le transit du gaz russe vers les consommateurs européens. En effet, selon les résultats de l’audit international réalisé par Ernst&Young, le tarif adéquat, c’est-à-dire celui qui prend en compte l’ensemble des coûts, y compris les coûts du capital, déterminé par l’accès au crédit, qui seraient a priori plus élevés pour les compagnies ukrainiennes que pour les sociétés de plusieurs autres Etats européens, sera égal à 5,11 dollars pour le transit de 1 000 m3 pour 100 km. En cas de transit au-dessous de ce niveau, il se trouve donc que l’opérateur d’Etat ukrainien est obligé de subir des pertes financières qui sont à l’origine de la dégradation de l’état physique du réseau de transport et d’assurer de facto le subventionnement du transit du gaz russe vers les consommateurs européens. Compte tenu de l’importance de la quantité du gaz transité par l’Ukraine, le montant de ces subventions est non-négligeable (jusqu’à 5,9 Mrds de dollars pour l’année 2009). Or, il n’existe aucune raison pour ce subventionnement, a fortiori au moment où la position fiscale du gouvernement ukrainien se trouve largement affaiblie du fait de l’impact de la crise. L’augmentation du taux de transit apparaît donc non seulement comme une solution logique, mais aussi comme une solution absolument indispensable pour que l’Ukraine soit en mesure de respecter ces responsabilités internationales dans ce domaine.

En guise de conclusion

Malgré le maintien de contacts bilatéraux et les négociations intenses au cours de toute l’année 2008,  un nouvel accord sur les livraisons du gaz en Ukraine et son transit à travers le territoire ukrainien, nécessaire dans le contexte d’absence du cadre contractuel de long-terme, n’a pas été trouvé. Le contentieux actuel résulte donc d’une combinaison de facteurs, parmi lesquels la difficulté d’estimer le niveau de prix « européens » de l’importation du gaz et du transit, la modification de l’importance des enjeux sous-jacents à la relation gazière entre la Russie et l’Ukraine dans le contexte de la dégradation de leur situation économique du fait de la crise, et la non-prise en compte de certaines demandes de la parties ukrainiennes qui semblent pourtant justifiées.

P.S. : Bien sûr, nous ne pensons pas que l’enjeu du conflit actuel concerne uniquement le prix d’importation et le tarif de tarif ; d’autres variables qui relèvent davantage d’ordre politique, comme la suppression du schéma d’approvisionnement de la société intermédiaire RosUkrEnergo, qui semble être un acteur politiquement influent tant en Russie qu’en Ukraine, peuvent bien s’entremêler des considérations économiques.

Quelques références 

Sur la formation de « European Netback Prices » :

Gas Matters, <http://www.gas-matters.com>, en particulier les numéros du janvier-février et du septembre 2008

East European Gas Analysis, 2009 Gas Sales Down to the Level of 2007: European Price at $175/mcm in Q-4 2008  <http://www.eegas.com/>

Institute for Economic Research and Policy Consulting, “How to “deal to “European gas prices” in Ukraine?”, Advisory Paper 06, October 2008, <http://ierpc.org/ierpc/papers/pp_06_en.pdf>

Sur la formation du tarif de transit:

Energy Charter (2006), Gas Transit Tariffs in Some ECT Countries, <http://www.encharter.org/fileadmin/user_upload/document/Gas_Transit_Tariffs_-_2006_-_ENG.pdf>

Vitrenko Youri, “Gas Transit and the Price of Imported Gas: Economic Justification”, les 19-25 janvier 2006, Dzerkalo Tyjnia, <http://www.mw.ua/2000/2229/61731/>

Sergiy CHUKHNO,
                Economiste